環(huán)保治理不斷升級 生態(tài)環(huán)境部“接棒”美麗中國建設

2018年3月13日，國務院提請十三屆全國人大一次會議審議的國務院機構改革方案中提到，組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護部。經(jīng)全國人民代表大會表決之后，西直門南小街115號院將在2018年掛上生態(tài)環(huán)境部的牌子。

　　全國人大代表、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南1988年研究生畢業(yè)之后，一直在環(huán)保系統(tǒng)工作，他經(jīng)歷了國家環(huán)保機構的4次更名。在他看來，名字變化的背后，是我國生態(tài)環(huán)保治理的不斷升級，也是對人民期盼天藍水清的回應。

　　全國人大代表、中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅多次為中央提供生態(tài)環(huán)保機構改革的咨詢報告，他曾經(jīng)力主的大自然資源部門和大生態(tài)環(huán)境保護部門“兩駕馬車”共同牽引我國自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的方案，與此次機構改革方案中的架構一致。

　　在他看來，這樣的變化，與此前發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大報告中關于美麗中國建設的路徑一脈相承。

　　不是簡單擴權，是建設美麗中國的決心

　　我國首次將“環(huán)保”列入政府機構名稱是1982年。那年的機構改革，我國成立了城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，并在這個部門之下設立了環(huán)境保護局，當時的職能很單一，主要管理工業(yè)企業(yè)的廢水、廢氣和廢渣問題。直到1988年的機構改革，環(huán)境保護局才從城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部中獨立出來，成為國務院直屬管理的一個副部級機構。

　　環(huán)境保護局首任局長曲格平曾回憶說，盡管還只是一個副部級的機構，卻是一次質(zhì)的變化，我國首次有了人、財、物獨立的環(huán)保部門，可以行使政策制定、排污監(jiān)督的職能。

　　上世紀90年代之后，隨著我國環(huán)境問題凸顯，1998年的機構改革，國家環(huán)保局升格為環(huán)?？偩?，成為國務院直屬的正部級機構。值得注意的是，那一年的機構改革，是裁撤中央部委力度最大的一次。

　　雖然升格為正部級單位，但由于不是國務院政府組成部門，國家環(huán)保總局被認為缺乏話語權，學界也頻繁呼吁，應參照發(fā)達國家的機構設置，設立環(huán)境保護部。

　　各界多年的呼吁，在2008年成為現(xiàn)實，國務院組成部門中增加了環(huán)境保護部。

　　王金南說，此后的10年，我國打響了以藍天保衛(wèi)戰(zhàn)為標志的污染防治戰(zhàn)役，但環(huán)境問題依然是百姓心頭之患。打好污染防治攻堅戰(zhàn)也成為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，在這一背景下，現(xiàn)行環(huán)境管理體制的短板亟待補齊。

　　王金南說，十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》已經(jīng)明確，生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理，以及公共服務一并成為政府的職能，這背后的深意是國家層面建設美麗中國的決心。在過去，生態(tài)環(huán)境保護的職能往往被包括在政府的公共服務職能中，并不單列。

　　王金南認為，生態(tài)環(huán)境保護要進入政府治理能力現(xiàn)代化的軌道，就需要對相關職能部門的職責進行優(yōu)化，這正是自然資源部、生態(tài)環(huán)保部組建的題中之義。

　　王毅說，十九大報告已明確把“美麗”作為社會主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵之一，美麗中國建設不是單方面的目標，不能就環(huán)境論環(huán)境，而是一個綜合的系統(tǒng)工程。不僅需要用新發(fā)展理念來實現(xiàn)經(jīng)濟從高速增長到高質(zhì)量發(fā)展，還需要逐步形成美麗中國的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)生活方式和貿(mào)易方式，也需要對自然資源資產(chǎn)進行有序利用和監(jiān)管?！斑@顯然不簡單是環(huán)境污染治理的范疇，需要政府對自然資源管理、生態(tài)保護和污染防治的職責進行優(yōu)化與重構”。

　　以問題為導向，整合碎片化環(huán)保職能

　　在2018年3月14日的討論中，西部地區(qū)的一位市長道出了他的苦惱：過去調(diào)研水污染問題，通常要好幾個部門、甚至好幾個分管市長同行，一個水的問題，在岸上歸環(huán)保部門管，在水里，歸水利部門管，而地下水，則歸國土部門管。調(diào)研的隊伍一長串，砍了誰都不行。

　　市長們的煩惱有望破解。按照生態(tài)環(huán)境部的職能，原來分散在環(huán)保部、水利部和國土資源部等部門中的水環(huán)境保護職能，都將由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌，“九龍治水”的局面有望終結。

　　在環(huán)保系統(tǒng)工作了30年的王金南院士，對這個問題感受頗深，水污染管理問題長期割裂在不同的部門，在基層的實際工作中，往往會造成職能重疊、交叉，造成行政成本浪費，出了問題卻無人“接盤”。

　　這樣的尷尬還有，按照過去的體制，企業(yè)排的污水，在岸上環(huán)保部門負責，到了河里就歸水利部門管，其實就割裂了自然的生態(tài)屬性，可能在岸上時，水質(zhì)還是達標的，但流到河里就不達標了，而各部門自說自話，不能真實反映污染狀況。

　　污染治理職能分散重疊低效被詬病多年，但每一個職能都是一個部門的“奶酪”，輕易動不了。

　　王毅說，自然資源和生態(tài)保護職能按資源門類分散在國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，雖然有利于根據(jù)資源屬性進行專業(yè)管理，但與生態(tài)系統(tǒng)的完整性有所沖突。而在污染防治領域，由于環(huán)保機構成立時間較晚，原先的管理職能分散在各部門，環(huán)保機構成立后，原部門的相關環(huán)保職能加上解決新問題的各種行政授權，使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，生態(tài)環(huán)境保護政策存在不平衡、不充分甚至相互沖突的局面。

　　此次機構改革組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部就是要解決職能分散、碎片化的問題。

　　方案提出，組建自然資源部，將過去分散在國家發(fā)改委、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門的自然資源的調(diào)查和確權登記整合，統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復的職責。王毅認為，這樣的整合才能真正實現(xiàn)對山水林田湖的整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。

　　建設美麗中國只有進行時

　　過去幾十年間，我國環(huán)保機構歷經(jīng)4次大改。改革初期較好地促進了生態(tài)保護與污染治理，隨著時代的發(fā)展，仍會出現(xiàn)與現(xiàn)實需求不適應的狀況。因此，在王毅看來，不能說現(xiàn)在的方案就盡善盡美，也不能說一勞永逸，建設美麗中國，仍需不斷對機構進行完善。

　　王毅說，之前，考慮到我國現(xiàn)行的法律框架、歷史沿革、改革方向與實踐探索等問題，他們在相關咨詢報告中曾提出 “一委一部一局”的行政管理體制改革方案，即成立國家自然資源資產(chǎn)管理委員會，專門負責自然資源的資產(chǎn)管理，成立資源與環(huán)境保護部或生態(tài)環(huán)境保護部，統(tǒng)一負責資源開發(fā)、生態(tài)保護和污染控制的監(jiān)管職能，同時，成立國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估局，負責美麗中國目標的制定、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測和獨立評估。

　　盡管此次機構改革并沒有成立專門的部門對國家的生態(tài)質(zhì)量進行評估，但王毅認為，改革需要分步實施，現(xiàn)有的方案確實有助于自然資源的統(tǒng)一管理，也有利于生態(tài)和污染排放的統(tǒng)一監(jiān)管，在未來也應考慮設立一個更加獨立的監(jiān)測與評估部門。

　　王毅指出，此次機構改革把資源、環(huán)境的職能進行了較大幅度的整合，新組建的大部門就有條件從更綜合、系統(tǒng)的角度，以提高生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量為目標設計未來的自然資源、生態(tài)環(huán)境保護和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的時間表、路線圖。

　　王毅建議，在組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的同時，還需進一步理順各部門的關系，抓緊提出發(fā)改委、財政部、住建部、工信部等各部門的環(huán)境保護責任清單，解決政府各部門生態(tài)環(huán)境保護責任不清、效率不高的問題。

　　此外，應組建跨行政區(qū)域和流域管理機構，進一步解決跨界資源環(huán)境問題，并協(xié)調(diào)中央地方關系。在重要區(qū)域和流域，逐步形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、行政管理機制、科學咨詢和評估機制與統(tǒng)一信息平臺相結合的治理模式。

　　“美麗中國不只是政府的職能，也需要動員全社會參與，這就要建立健全社會參與的渠道機制，倡導全民有序參與和多元共治?！蓖跻阏f。